การศึกษาขั้นพื้นฐาน

 ความหมายของการศึกษาพื้นฐาน

คำว่า “การศึกษาพื้นฐาน” (Basic Education) เป็นคำที่มีความหมายหลากหลาย ในสหรัฐอเมริกา การศึกษาพื้นฐานหมายถึง “การสอนให้มีทักษะในการสื่อสาร คิดคำนวณ และเข้าสังคม เพื่อให้บุคคลสามารถอ่านออกเขียนได้ คิดคำนวณเป็น สามารถค้นคว้าหาความรู้ต่อไปได้ รู้จักโลกแห่งการงาน หน่วยสวัสดิการสังคม ทำงานกับนายจ้างได้ รู้จักการบริโภคที่เหมาะสม รู้จักการปรับปรุงสุขภาพ” (Cartwright, 1970: 407) ตามความหมายนี้มุ่งถึงการศึกษาเบื้องต้นเป็นสำคัญ องค์การยูเนสโก ซึ่งเป็นศูนย์รวมของนานาชาติในด้านการศึกษา ได้ให้คำนิยามการศึกษาพื้นฐานไว้ว่า

“การศึกษาสำหรับคนทุกเพศทุกวัย ให้มีโอกาสได้เรียนความรู้ทั่วไปที่เป็นประโยชน์แก่ชีวิต ปลูกฝังให้เกิดความอยากเรียนอยากรู้ มีทักษะในการเรียนด้วยตนเอง รู้จักถาม สังเกต วิเคราะห์ ตระหนักว่าตนเป็นส่วนหนึ่งของชุมชน มีความรับผิดชอบต่อตนเอง และผู้อื่น” (Edgar Faure, 1972: 162)

ในที่ประชุมโลกว่าด้วยการศึกษาเพื่อปวงชน (World Conference on Education for All : WCEFA) ซึ่งจัดขึ้นที่โรงแรมจอมเทียนประเทศไทย เมื่อปี 1990 ที่ประชุมพอใจที่จะใช้คำว่า “การตอบสนองความต้องการทางการเรียนขั้นพื้นฐาน” (meeting basic learning needs” มากกว่าการใช้ชื่อ “การศึกษาพื้นฐาน” (Basic Education) อย่างไรก็ตามต่อๆมา คำว่า “ความต้องการเรียนรู้ขั้นพื้นฐาน” (basic learning needs) กับคำว่า “การศึกษาพื้นฐาน” ก็ได้มีการนำไปใช้แทนกันอยู่บ่อยๆในการประชุมครั้งนั้น ได้มีการให้นิยามศัพท์ 2 คำไว้ดังนี้--

ความต้องการการเรียนรู้ขั้นพื้นฐาน (Basic learning needs) หมายถึง ความรู้ ทักษะ เจตคติ และค่านิยมที่จำเป็นสำหรับบุคคลเพื่อความอยู่รอด ปรับปรุงคุณภาพชีวิตและการเรียนรู้ต่อเนื่อง

การศึกษาพื้นฐาน (Basic education) หมายถึง การศึกษาที่มุ่งให้ตอบสนองความต้องการทางการเรียนรู้ขั้นพื้นฐาน ซึ่งรวมถึงการเรียนการสอนในระดับต้น ซึ่งเป็นพื้นฐานให้แก่การเรียนรู้ขั้นต่อไป เช่นการศึกษาสำหรับเด็กวัยเริ่มต้น การศึกษาระดับประถม การสอนให้รู้หนังสือ ทักษะความรู้ทั่วไป ทักษะเพื่อการดำรงชีวิต สำหรับเยาวชนและผู้ใหญ่ ในบางประเทศ การศึกษาพื้นฐานยังขยายขอบเขตไปถึงระดับมัธยมด้วย

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า การศึกษาพื้นฐานมิได้หมายความจำกัดอยู่เฉพาะการศึกษาชั้นประ- ถมศึกษา ซึ่งเป็นการศึกษาชั้นต้นเท่านั้น แต่ยังครอบคลุมการศึกษาชั้นมัธยมศึกษา ซึ่งบุคคลส่วนใหญ่มีโอกาสได้เข้าเรียนด้วย

แผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้กล่าวไว้ในหมวดที่ 3 แนวนโยบายการศึกษาว่า “5. ให้การศึกษาระดับมัธยมศึกษาเป็นการศึกษาขั้นพื้นฐานของปวงชน รัฐพึงเร่งรัดและขยายการศึกษาขั้นพื้นฐานเพื่อปวงชนอย่างทั่วถึง เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้สูงขึ้น” ข้อความนี้แสดงให้เห็นว่าทางราชการไทยได้ถือว่าการศึกษาขั้นพื้นฐานมีขอบเขตครอบคลุมถึงการศึกษาระดับมัธยมด้วย

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้ระบุไว้ว่า“มาตรา 43 บุคคล ย่อมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ไม่น้อยกว่าสิบสองปี ที่รัฐจะต้องจัดให้ทั่วถึงและมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย--” ซึ่งเป็นการยืนยันอีกครั้งหนึ่งว่าการศึกษาขั้นพื้นฐานมีขอบเขตขยายถึงการศึกษาระดับมัธยมปลายซึ่งใช้เวลาเรียนตั้งแต่ระดับประถมศึกษาสิบสองปี

สรุปได้ว่า การศึกษาพื้นฐานตามความหมายของเอกสารนี้ เป็นการศึกษาที่จัดให้ตั้งแต่ระดับก่อนวัยเรียนไปจนถึงชั้นมัธยมศึกษาตอนปลาย

 ลักษณะการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน และปัญาหาอุปสรรค

การจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานเกี่ยวข้องกับนโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งสามารถศึกษาจากเอกสาร ดังต่อไปนี้

• รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
• แผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535
• แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ.             2540-2544      )
• แผนพัฒนาการศึกษาแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ.             2540-2544      )
• แผนพัฒนาการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรมในช่วงแผนพัฒนาฯระยะที่ 8 (พ.ศ.             2540 - 2544      )
• พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2523
• พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2478 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม

จากการศึกษาเอกสารดังกล่าวข้างต้นได้พบสาระสำคัญที่เกี่ยวกับการศึกษาพื้นฐาน ดังต่อไปนี้
1. การกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการศึกษาพื้นฐาน

1.1 สิทธิในการรับการศึกษาพื้นฐาน

• รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้ระบุไว้ในมาตรา 43 ว่าบุคคลย่อมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ไม่น้อยกว่าสิบสองปี ที่รัฐจะต้องจัดให้อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย
• แผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้กล่าวเป็นความนำของแผนว่า--

“รัฐมีหลักความเชื่อพื้นฐานว่า การศึกษาเป็นกระบวนการที่สำคัญยิ่งในการ พัฒนาคนให้มีคุณภาพ และมีความสามารถที่จะปรับตัวได้อย่างรู้เท่าทันการเปลี่ยนแปลงต่างๆที่จะมาถึง และเชื่อว่าการศึกษาที่จะเป็นไปในแนวทางที่ถูกต้องเหมาะสมกับสภาพทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และวัฒนธรรมของประเทศจะสามารถสร้างสรรค์ความเจริญก้าวหน้าให้แก่สังคมไทย รัฐตระหนักว่าการจัดการศึกษาที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ยังไม่สามารถสนองความต้องการในการพัฒนาบุคคล ชุมชน ท้องถิ่น และประเทศ ซึ่งกำลังเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วนั้นได้ดีเท่าที่ควร”

และมีหลักการสำคัญ 4 ประการคือ การสร้างความเจริญงอกงามทางปัญญา ความคิด จิตใจ และคุณธรรม การใช้และอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติอย่างเหมาะสมโดยไม่ทำลายสิ่งแวดล้อม การก้าวทันความเจริญก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์สมัยใหม่และความสมดุลระหว่างการพึ่งพาอาศัยกันกับการพึ่งตนเองพร้อมด้วยความมุ่งหมายที่จะพัฒนาบุคคลทั้งในด้านปัญญา ด้านจิดใจ ด้านร่างกาย และด้านสังคม ให้สมดุลกลมกลืนกัน โดยที่จะเปิดโอกาสให้บุคคลได้เรียนรู้อย่างต่อเนื่องตลอดชีวิตในรูปแบบต่างๆ และกำหนดการศึกษาตามแนวระบบโรงเรียนไว้เป็น 4 ระดับคือ ระดับก่อนประถมศึกษา ระดับประถมศึกษา ระดับมัธยมศึกษา และระดับอุดมศึกษา

การศึกษาระดับก่อนประถมศึกษา มิได้กำหนดไว้เป็นการศึกษาภาคบังคับ เช่นระดับประถมศึกษาที่กำหนดไว้ 6 ปี แต่เนื่องจากการศึกษาระดับนี้มีความสำคัญในการเตรียมความพร้อมในการเข้าเรียนของเด็ก แผนการศึกษาแห่งชาติก็ได้กำหนดแนวนโยบายในข้อ 3 เอาไว้ว่า

“ข้อ 3. ส่งเสริมให้เด็กปฐมวัยทุกคนได้รับบริการเพื่อเตรียมความพร้อมอย่าง น้อย 1 ปี ก่อนเข้าเรียนระดับประถมศึกษา”

และได้ระบุไว้ในหมวดที่ 3 ข้อ 5 ถึงการขยายการศึกษาขั้นพื้นฐานถึงระดับมัธยมว่า-

“ข้อ 5. ให้การศึกษาในระดับมัธยมศึกษาเป็นการศึกษาขั้นพื้นฐานของปวงชน รัฐพึงเร่งรัดและขยายการศึกษาขั้นพื้นฐานเพื่อปวงชนอย่างทั่วถึงเพื่อยก ระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้สูงขึ้น”

1.2 การบังคับเข้าเรียน และการจัดแบบให้เปล่า

• รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้บัญญัติไว้ว่า “มาตรา 69 บุคคลมีหน้าที่รับการศึกษาอบรม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” และ มาตรา 43 ที่ว่า การเข้ารับการศึกษาพื้นฐาน รัฐจะไม่เก็บค่าใช้จ่าย
• พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2523 ได้บัญญัติไว้ว่า “มาตรา 6 ให้ผู้ปกครองของเด็กที่มีอายุย่างเข้าปีที่แปด ส่งเด็กนั้นเข้าเรียนในโรงเรียนประถมศึกษาจนกว่าจะมีอายุย่างเข้าปีที่สิบห้าเว้นแต่เป็นผู้สอบได้ชั้นประถมปีทีหกตามหลักสูตร หรือหลักสูตรอื่นที่กระทรวงศึกษาธิการกำหนด

ข้อสังเกต พ.ร.บ. ประถมศึกษา พ.ศ. 2523 ไม่ได้ระบุไว้ที่ใดว่าการจัดการศึกษาภาคบังคับ เป็นการศึกษาให้เปล่า ซึ่งต่างกับ พ.ร.บ. ประถมศึกษา พ.ศ. 2478 ซึ่งระบุไว้ในมาตรา 7 ว่า “โรงเรียนประชาบาลและโรงเรียนเทศบาล สอนให้โดยไม่เก็บค่าเล่าเรียน….”

• แผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้ระบุในหมวด 3 ข้อ 4 ไว้ว่า

“----- สถานศึกษาของรัฐและของท้องถิ่นจะต้องจัดการศึกษาภาคบังคับเป็นบริการแบบให้เปล่า”

ข้อสังเกต แผนการศึกษาแห่งชาติ เป็นเพียงแนวการดำเนินงานของรัฐเกี่ยวกับการศึกษา ไม่มีผลบังคับให้ต้องปฏิบัติเช่นกฎหมาย อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ ทางราชการก็ได้ถือปฏิบัติว่า การศึกษาภาคบังคับเป็นการศึกษาให้เปล่า ตามที่ได้เคยปฏิบัติต่อๆกันมา

จากข้อ 1.2 จะเห็นได้ว่า ได้มีการกล่าวถึงการศึกษาภาคบังคับไว้ในเอกสารต่างๆ คือ

1.2.1 หน้าที่ในการเข้ารับการศึกษาภาคบังคับ มีกล่าวไว้ในมาตรา 69 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และมาตรา 6 ของพระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2533

1.2.2 การจัดการศึกษาภาคบังคับแบบให้เปล่า มีกล่าวไว้ในมาตรา 7 ของพระ-ราชบัญญัติประถมศึกษา พ.ศ. 2478 (เลิกใชัแล้ว) และข้อ 4 หมวด 3 แผนการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2535 และมาตรา 43 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีข้อที่ควรสังเกตว่า พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2523 มิได้กล่าวถึงการจัดการศึกษาภาคบังคับแบบให้เปล่าแต่อย่างใด

1.2.3 จำนวนปีตามหลักสูตรการศึกษาภาคบังคับ มาตรา 6 ของพระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2523 ได้กำหนดชั้นการศึกษาภาคบังคับไว้ถึงชั้นประถมปีที่ 6 แต่ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้กำหนดให้บุคคลมีสิทธิที่จะได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า 12 ปี (ไม่กำหนดว่าเป็นการศึกษาภาคบังคับ) ในขณะเดียวกัน แผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้กำหนดไว้ในหมวด 3 ข้อ 5 ให้การศึกษาระดับมัธยมเป็นการศึกษาขั้นพื้นฐานของประชาชน (ไม่ได้กล่าวว่าเป็นการศึกษาภาคบังคับ)

1.2.4 อายุของผู้อยู่ในเกณฑ์การศึกษาภาคบังคับ มีระบุไว้ในเอกสารฉบับเดียว คือ พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธศักราช 2523 ซึ่งกำหนดไว้ในมาตรา 6 ว่า เด็กที่มีอายุย่างเข้าปีที่แปด จะต้องเรียนในโรงเรียนประถมศึกษาจนกว่าจะมีอายุย่างเข้าปีที่สิบห้า (เว้นแต่จะสอบไล่ได้ชั้นประถมปีที่ 6 ก่อน)

1.3 การยกเว้นไม่ต้องเข้าเรียนการศึกษาภาคบังคับ พระราชบัญญัติประถมศึกษา พุทธ-ศักราช 2523 มาตรา 8 ได้กำหนดไว้ว่า เด็กที่มีลักษณะดังต่อไปนี้ไม่ต้องเข้าเรียนในโรงเรียนประถมศึกษาความบกพร่องในทางร่างกายและจิตใจ เป็นโรคติดต่อตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ต้องหาเลี้ยงผู้ปกครองซึ่งทุพพลภาพ ไม่มีหนทางหาเลี้ยงชีพและไม่มีผู้อื่นเลี้ยงดูแทน มีความจำเป็นอย่างอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ในกรณีตาม (3.) ถ้าผู้ปกครองซึ่งทุพพลภาพมีเด็กซึ่งต้องเข้าเรียนในโรงเรียนประ- ถมศึกษาพร้อมกันหลายคน ให้ยกเว้นเพียงหนึ่งคนต่อมาได้มีการออกกฎกระทรวง ตามความใน พ.ร.บ. ข้างต้น ขยายความว่า โรคที่อาจขอยกเว้นไม่ต้องเข้าเรียนได้แก่ โรคเรื้อนและวัณโรคในระยะอันตราย ส่วนความจำเป็นที่อาจขอยกเว้นไม่ต้องเข้าเรียน ได้แก่ อยู่ห่างจากโรงเรียนประถมศึกษาที่สอนให้เปล่าตามเส้นทางคมนาคมเกิน 3 กิโลเมตรหรือมีอุปสรรคต่อการเดินทางเช่น สภาพภูมิประเทศเป็นป่าภูเขาและแม่น้ำ

1.4 การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาพื้นฐาน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้บัญญัติเกี่ยวกับการบริหารการศึกษาไว้ในมาตรา 43 ดังนี้

“---การจัดการศึกษาอบรมของรัฐต้องคำนึงถึง การมีส่วนร่วมขององค์กรปกครองท้องถิ่นและเอกชน ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

และได้กล่าวไว้ในมาตรา 289 อีกแห่งหนึ่งว่า

“องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีสิทธิที่จะจัดการศึกษาอบรมและการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภายในท้องถิ่นนั้น และเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐแต่ต้องไม่ขัดต่อมาตรา 43 และ 81ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

ที่ว่าไม่ขัดต่อมาตรา 43 ก็คือ การมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า 12 ปีโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย ส่วนมาตรา 81 ก็คือ แนวทางในทางจัดการศึกษา เช่น ให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม และสอดคล้องกับระบอบประชาธิป- ไตย ส่งเสริมภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะ และวัฒนธรรมของชาติแผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้กล่าวถึงเรื่องนี้ในหมวดที่ 3 ข้อ 17 ไว้ดังนี้

“ปรับปรุงระบบบริหารการศึกษาให้มีเอกภาพด้านนโยบายและมาตรฐานการศึกษา รวมทั้งให้กระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นและสถานศึกษา เพื่อให้สถานศึกษามีความคล่องตัวในการบริหารและการจัดการศึกษาภายในของสถานศึกษา รวมทั้งสนับ-สนุนให้บุคคลและองค์กรในชุมชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและการจัดการศึกษาของชุมชน”

จากข้อความดังกล่าว จะเห็นได้ว่า แผนการศึกษาแห่งชาติได้กล่าวถึงการกระจายอำนาจไว้ด้วย แต่ได้ขยายความไว้ว่า นอกจากกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นแล้ว ยังต้องกระจายอำนาจให้สถานศึกษาด้วยแผนการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2535 ได้กำหนดนโยบายการศึกษาที่ชี้ให้เห็นถึงความพยายามที่รัฐจะขยายการศึกษาขั้นพื้นฐาน จากเดิม 6 ปี ซึ่งเป็นการศึกษาในระดับประถมศึกษาและเป็นการศึกษาภาคบังคับ ออกไปสู่ระดับมัธยมศึกษา ซึ่งได้กำหนดไว้เป็นสองตอน ตอนละ 3 ปี คือมัธยมศึกษาตอนต้นและมัธยมศึกษาตอนปลาย ดังนี้

“การศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนต้น เป็นการศึกษาที่มุ่งส่งเสริมให้ผู้เรียนได้ พัฒนาคุณธรรม ความรู้ ความสามารถ และทักษะต่อจากระดับประถมศึกษา ให้ผู้เรียนได้ค้นพบความต้องการ ความสนใจ และความถนัดของตนเอง ทั้งในด้านวิชาการและวิชาชีพ ตลอดจนมีความสามารถในการประกอบการงาน และอาชีพตามควรแก่วัย”

“การศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย เป็นการศึกษาที่มุ่งส่งเสริมให้ผู้เรียนได้ศึกษาตามความถนัดและความสนใจ เพื่อเป็นพื้นฐานสำหรับการศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษา หรือเพื่อให้เพียงพอแก่การประกอบการงานและอาชีพที่ตนถนัด ทั้งอาชีพอิสระและรับจ้าง รวมทั้งส่งเสริมให้ผู้เรียนได้พัฒนาคุณธรรม จริยธรรม และทักษะทางสังคมที่จำเป็นสำหรับการประกอบการงาน และอาชีพ และการอยู่ร่วมกันในสังคมอย่างมีสันติสุข”สำหรับแนวทางการจัดการศึกษานั้น แผนการศึกษาแห่งชาติได้เสนอแนะเอาไว้ในเรื่องการจัดเครือข่ายการเรียนรู้และบริการการศึกษาเพื่อปวงชนว่า---

“๒. ขยายบริการการศึกษาขั้นพื้นฐานในรูปแบบและวิธีการที่หลากหลาย โดยคำนึงถึงสภาพปัญหา ข้อจำกัด และความสามารถพิเศษของผู้เรียน เพื่อให้ผู้ที่อยู่ในพื้นที่ต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในชนบทห่างไกล ในเขตชุมชนแออัดในเมือง เขตภูเขาและชายแดน รวมทั้งเด็กที่ต้องย้ายถิ่นตามพ่อแม่ ผู้ปกครองไปประกอบอาชีพ สามารถได้รับการศึกษาถึงระดับมัธยมอย่างทั่วถึง

๓. ปรับปรุงและพัฒนารูปแบบการรับเข้าศึกษาในระดับประถมศึกษา มัธยมศึกษา เพื่อกระจายโอกาสในการเข้ารับการศึกษาให้เป็นธรรม”

และสิ่งสำคัญยิ่งในขณะนี้ คือมาตรา ๔๓ แห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้มีการศึกษาขั้นพื้นฐาน ไม่น้อยกว่า 12 ปี โดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย นับเป็นนิมิตหมายที่ดียิ่งที่ประชาชนจะได้ทราบเจตนารมณ์ของรัฐที่หวังจะยกระดับคุณภาพของประชาชนให้ทัดเทียมกับอารยะประเทศทั้งหลายอย่างสำนึกในความรับผิดชอบ